基于虚假设备采购案例的分析

一、案例背景与审计发现

为规范采购活动，省属高校S高校设立招标采购办公室，挂靠国有资产管理部门，行使采购货物、工程及服务等物资的职责。100 万元以上的货物采购项目全权委托校外专业招标代理机构完成；工程、物资设备及服务预算达到 10 万元的采购项目，需履行校内集中采购招标流程。

S高校审计部门根据采购内容选择不同方式参与高校物资采购过程：对工程类采购，审计部门在招标采购前审核工程量清单及控制价；对工程项目，开展施工过程跟踪审计与工程竣工结算审计；对货物及服务采购，仅在付款前审核合同签订及付款情况，其他环节皆不参与。

近期在大宗物资付款审计中，发现一起典型的采购类型规避案例：某智能实验室建设项目，合同额262万元，该项目包含通风工程与电力改造等内容，但使用单位在申报时将其拆分为“环境控制系统”申报，按照货物、服务类项目进行招标采购，实际施工为通风管道安装、综合布线等工程内容，刻意规避了工程项目的审计监管。这种采购分类规避行为导致审计监管失效，形成重大风险隐患。

审计组进一步核查，发现该项目存在多重问题：招标文件中多项技术参数缺失，尤其是综合布线部分未明确线缆规格、长度及施工标准，仅在采购清单中列明施工费1项；部分事项无标准，让投标人自报，导致各投标报价标准不一致；使用部门直接将拟投标单位提供的规格型号和报价作为预算申报依据，预算价形成机制存在明显漏洞；使用单位未进行充分的市场调研和比价，直接指定品牌参数，存在倾向性嫌疑。这种操作模式实质上是将工程拆分伪装为设备采购，不仅违反《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中关于采购品目分类确定采购属性的规定，更因缺乏竞争性谈判和过程监管，造成学校资金面临损失风险。

此案例揭示了高校采购活动中一个普遍存在的监管困境，由于工程类项目审计要求严格、流程复杂，使用单位为追求效率或规避监督，将本应属于工程类的项目采购包装成设备采购，导致审计关键控制点失效。

二、审计视角下虚假设备采购存在的风险与原因分析

（一）存在的风险

1.采购资金损失风险

工程类项目需先编制工程量清单及预算价，提交审计处审核后出具招标控制价；设备类项目则直接由使用单位确定预算价。若预算管控不到位，将引发资金风险。设备类项目无法全流程开展工程审计：施工过程中既无法开展跟踪审计、提前介入审核材料价格，也无法在变更或签证增加价款后，开展竣工结算审计，存在项目价款虚高的风险。

2.工程项目管控缺失风险

工程类项目当成设备类项目招标，中标单位往往是设备供应商，其承揽安装工程却无安装工程资质。实际施工人不明确，存在项目转包风险；工程类项目未严格按照工程项目管理规范执行，缺乏施工图纸和工程预算，且无监理、工程管理等专业人员监管质量、进度与安全，导致无法按标准实施材料验收与质量监控，存在施工质量不达标的风险。

3.廉政及法律风险

鉴于高校采购的仪器设备通常较为专业，其规格、型号、参数及预算价等往往依据拟投标单位提供的数据进行填写，存在围标串标风险；工程类合同和设备类合同范本不一致，合同条款约定内容不同。设备类合同统一为固定总价合同。若施工过程中存在工程量减少或其他情况，则无法通过结算审计进行审减，给供需双方带来不必要的纠纷，存在法律风险。

4.资产管理风险

因采购类项目按照设备清单入库，本应属于工程类项目的隐蔽工程（如隐蔽布线等）成本无法计入整体固定资产价值中，存在固定资产完整性风险；工程类项目当成设备类项目进行采购，还可能将工程成本（如人工费、材料费、机械费、综合布线等）摊入设备单价中，造成设备单价虚高，而设备单价虚高会增加后续维保费用。

（二）原因分析

1.制度制定与执行方面

采购管理制度体系不健全或存在漏洞。制度执行刚性不足，存在“选择性执行”或“变通执行”。高校采购范围广泛，从专业设备、科研仪器到基建工程无所不包，而设备与工程的边界在某些复合型项目中较为模糊。当前多数高校未制定清晰的采购分类细则和判断标准，导致使用单位利用规则漏洞规避监管。同时，部门间职责边界不清，采购部门、使用部门、财务部门、资产部门、审计部门间的协调机制不畅。

2.程序及流程方面

首先，流程设计繁琐，某些科研项目紧急采购违规率高，拆分项目规避集中采购的现象占比较高。同时，关键控制点缺失，如需求论证阶段使用部门夸大参数，排斥国产设备，验收环节流于形式等。

其次，信息化资源支撑不足，各环节信息割裂，难以实现全流程闭环管理和动态监控。同时，内控关键措施执行不到位，不相容职务（如采购与验收、需求提报与评审，付款与合同管理等）未实现有效分离。此外，独立复核形同虚设，部分复核仅签字未核实验收情况，或复核未使用专业检测工具，仅通过目测检查。

3.人员技术能力方面

采购相关岗位人员及使用部门人员的风险意识、责任意识、专业能力不足，对政策法规理解不透彻，操作不规范，难以保障高校采购的效率和质量。

首先，高校部分设备的专业性强，不同设备需求不同，很难形成统一标准；科研项目采购还存在时间紧、专业性强、变更频繁的特点。招标文件编制质量低下，技术参数缺失或需求表述模糊，需求论证不充分，市场调研缺失。同时，部分教师“舍不得用”或“不知道怎么用”建设经费，导致预算执行率低下。

其次，设备采购中若使用单位未充分掌握市场信息和技术动态，就无法提出准确、完整的技术参数要求，只能依赖供应商反向提供，造成采购主导权倒置。最后，许多高校采购管理人员配置不足，存在一人多岗现象，甚至存在由同一人负责项目论证立项、采购计划审批、采购文件编制、组织开标到签订合同全流程工作的情况。采购关键岗位轮岗机制不健全或执行不到位。

4.监督层面

内部审计监督的深度、广度和及时性有待提升。

首先，货物及服务采购事中审计介入较少，审计仅在付款阶段介入，未能及时发现招标文件中设置的排他性技术参数、供应商围标串标等各类问题。其次，传统审计以抽样审计、文档审查、人工核查为主，仅覆盖 15%~20% 的采购项目，无法识别参数伪装等隐形问题。最后，纪检监察监督与审计监督的协同机制不完善。现有审计工作缺乏有效的采购绩效评价标准，且无人对采购决策失误追责。此外，相关部门对风险防控的重视程度不够。

三、内部审计在高校采购风险防控中的作用与实践路径

（一）内部审计在高校采购风险防控中的作用

内部审计运用穿行测试、控制测试、分析性程序、大数据分析等专业方法分析采购全流程风险点，评价采购内部控制设计的健全性与运行的有效性，从而识别控制缺陷。同时，深入分析审计发现问题的性质及根源，提出具有针对性、建设性和可操作性的审计建议，并跟踪督促整改落实。旨在为高校管理层报告采购风险状况、内控缺陷并提出审计建议，以促进决策优化。

（二）内部审计在高校采购风险防控中的实践路径

1.科学制定审计计划

首先，将采购专项审计纳入年度审计计划，实现常规审计与专项审计的有机结合。根据历史审计问题、采购规模、风险领域敏感性等情况，基于风险评估，确定采购审计的重点领域、项目和频率。同时，坚持系统观念，加强统筹协同，立足审计资源实际，增强审计监督的整体性和宏观性。

其次，注重采购政策落实情况和采购结果，开展政策落实审计与绩效审计。对采购项目进行风险评估，分析采购结果，兼顾采购程序，审查项目是否符合政策要求及采购计划预期、是否落实成本效益原则、是否存在解决“重分配、轻管理”等问题。

2.创新审计技术与方法

首先，运用智能审计平台或大数据审计，分析采购平台数据、财务数据、资产数据，发现是否存在如供应商集中度高、中标人频繁变更、价格异常波动、围串标等问题。

其次，在流程方面，可利用信息系统日志还原实际采购流程，与制度规定流程对比，发现采购偏差和堵点。同时，选取样本，跟踪采购交易从起点到终点的全过程，验证关键控制点是否有效执行。对重点供应商的资质、业绩、关联关系等进行延伸核查。此外，开展访谈与问卷调查，了解一线操作人员对流程、制度的理解及执行难点。

3.聚焦关键风险领域的审计要点

在采购需求与预算方面，关注论证的充分性、预算的合理性、有无化整为零规避招标等问题。

在采购方式与程序方面，关注采购方式选择的合规性、文件编制的公平性、评审过程的公正性、定标依据的充分性等。

在合同管理方面，关注合同条款的严谨性、签订的及时性、变更的规范性等。

在验收与付款方面，关注验收程序的规范性、验收结果的真实性、付款依据的充分性等。

在供应商管理方面，查看供应商库的动态管理情况、履约评价的真实应用情况、黑名单制度的执行情况。

在信息化系统方面，重点关注系统功能是否覆盖全流程、关键控制点是否嵌入系统，以及数据的安全性与权限管理的有效性。

4.强化审计结果运用与整改闭环

撰写高质量审计报告，确保问题描述清晰、定性准确、原因分析透彻、建议切实可行。同时，建立审计整改台账，明确责任主体和整改时限。此外，加强与纪检监察、组织人事、财务、资产等部门的联动，形成监督合力，对整改不力或涉及违规违纪的行为严肃追责问责。将审计结果及整改情况作为相关部门绩效考核、干部评价的重要参考。

5.推动长效机制建设推动完善采购管理制度体系

如制定科研采购实施细则、应急采购管理办法等。促进采购信息化平台升级，实现从预算、计划、执行、合同、验收到支付、资产管理、供应商评价的全流程线上管理、关键节点自动控制、数据互联互通。此外，加强采购专业化队伍建设，倡导采购廉洁文化建设，营造风清气正的采购氛围。

四、加强高校采购管理风险防控的审计建议

（一）加强制度标准化建设

明晰采购分类规则，制定《货物与服务、工程采购分类细则》，建立“主内容+辅助判断”的分类标准。例如，同时包含设备与安装的项目，若安装成本占比≥ 20%、安装成本超过 10 万元或安装专业度要求高（需专业资质），则归为工程类。文件中可明确典型示例，如实验室通风系统改造、校园网络综合布线等明确属于工程范畴。

（二）加强采购归口管理和计划管理

强化国有资产管理部门对采购工作的主体监督责任。明确所有采购申请均由采购需求单位向归口管理部门提出，并明确相关采购需求的规格型号等参数，经归口管理部门技术审核后统一向招标采购办公室提出采购申请。招标采购办公室只接受归口管理部门的采购申请，并进一步加强采购申请的审核把关，确保采购需求的标准规范。同时，进一步加强采购项目的年度计划管理，减少计划外采购项目。对因特殊原因确需临时增加的计划外采购项目，须经过严格论证，且决策程序规范。

（三）推进采购全流程信息化管理

优化简化流程，强化关键控制点。建设“计划-预算-组织实施-合同审核-验收-报销”的全流程管理信息系统，实现从需求论证、项目审批、采购招标、合同签订到履约验收各环节的全流程线上运行，将预算控制、计划管理、方式选择规则等关键节点嵌入系统，确保系统留痕且不可篡改。同时，对供应商实施统一建库管理，自动筛查关联关系；可实现电子招投标、远程评标，合同模板化，履约过程跟踪，以及验收超期、付款异常预警等功能。还可对接财务系统、资产系统，为审计提供数据接口。

（四）强化内控执行与协同监督

进一步明确相关岗位职责权限，严格落实采购需求的制定、审批，以及招标文件的起草、复核等不相容职务分离、授权审批、独立复核等内控措施。建立采购部门内部自查、使用部门监督、财务审核、资产验收、审计专项监督与持续监控、纪检监察再监督的多层次监督体系。完善审计与纪检监察的信息共享、线索移交、结果运用机制。建立“审计-纪检-财务-资产”跨部门协同监督机制。针对重大采购项目，可实施纪检同期参与、审计同步介入、财务同频核查的“三同”监督模式。从采购的合规率、时效性、节约率、满意度、风险发生率等方面定期评估采购绩效，并与部门考核挂钩。

（五）提升人员能力与廉洁意识

加强采购和审计专业化队伍培养，组建“审计+”复合型团队，吸纳工程审计、法律、信息技术等领域专业人才。定期开展采购政策法规、业务技能、风险防控、廉政教育培训。落实采购关键岗位轮岗制度，推行审计人员项目轮审制，避免长期固定负责同一领域产生道德风险。

来 源｜江苏师范大学

编 辑｜郑杨